Програма за въоръжените сили 2032, или какво не искат да знаем за отбраната?

„Приписвате ми, че в очите си гредата не виждам, пък косъма във Вашите очи виждам по-лесно. Ти ако искрено ми казваш отгоре на писмото си: „Любезни ми брате“, то тогава не трябва таквоз бутане и заобиколки, но кажи това и това ти е грешката, та да се поправя, ако съм чист човек, както и аз не замълчавам Вашите най-малки криволици, или по-добре да кажа неразбории. За отечеството работим, байо, кажи ти моите и аз твоите кривици, па да се поправим и все заедно да вървим, ако ще бъдем хора.“
Из писмо на Васил Левски
1871 г.*

1.Целта на този анализ е да подпомогне общественото обсъждане и дебата в Народното събрание преди приемането на предложената „Програма за развитие на отбранителните способности на Въоръжените сили на Република България до 2032 г.“ Фокусът на анализа са слабостите и недостатъците в програмата, защото в тях се крие опасността за нейния успех, а за тях, при сегашната организация на държавната администрация и на армията, работещите там експерти нямат свободата да говорят непринудено и открито. Считаме, че посочването на недостатъците е достатъчно и не е нужно да даваме препоръки – ако има политическа воля, стотиците експерти могат да ги формулират по-добре от нас. За което всъщност им плащаме.

Първо малко предистория, за да се ориентираме за какво иде реч

2.Стратегическият преглед на отбраната продължава вече повече от две години. Като си спомним колко спешни бяха причините за този преглед и колко важно беше бързо да се намерят ефективни и реалистични решения на проблемите в армията и отбраната, тези две години не се вписват в никакви разумни срокове. Дори само този факт говори за сериозни проблеми в организацията и компетентността по националната сигурност в държавата ни.

3.Стратегическият преглед на отбраната трябваше да бъде елемент от един по-голям, всеобхватен, стратегически преглед на цялата система за защита на националната сигурност. Този преглед-майка очевидно е потънал някъде в дебрите на българската административна джунгла и от него няма никакви вести.

4.На 22 декември 2020 г. министерството на отбраната публикува за обществено обсъждане проект на „Програма за развитие на отбранителните способности на въоръжените сили на Република България до 2032 г.“ (Програма 2032), която по същество трябва да е резултатът, продуктът от Стратегическия преглед на отбраната. На фона на пълната неизвестност за хода и резултата от всеобхватният преглед на националната сигурност, ясно е, че Програма 2032 не е съставна част от предполагаемия по-голям продукт на въпросния всеобхватен преглед, а е индивидуална и некоординирана с останалите ведомства творба на министерството на отбраната. Дали останалите министерства са наясно какво тази програма предписва, дали поддържат предписаното в нея и дали са наясно с нейните последици, отговорът най-вероятно е отрицателен. А последиците са значителни и навлизат дълбоко в отговорностите на няколко от другите ключови министерства: на външните работи, на икономиката, на финансите, на труда и социалната политика, на енергетиката – ако трябва да посочим най-засегнатите. От изложението в програмата се подразбира отсъствие на междуведомствена координация и обща съгласувана логика, каквато e неизбежно необходима. Това, макар и косвено, допълнително се потвърждава и от отсъствието на оценка на въздействието на програмата, а както ще видим, тя предписва действия със значителни финансови и демографски измерения. Заявленията и уверенията за „прекрасното бъдеще“ не убеждават и не заместват липсата на реализъм и противоречията с действителните факти и данни.

5.Проблемите и противоречията в програмата в голяма степен са гарантирани още със законовата уредба. Съгласно закона за отбраната и въоръжените сили, подобна програма се приема от Народното събрание, по предложение на министерския съвет. С други думи, програмата изразява възгледите, разбиранията и намеренията на законодателния ни орган по отношение на това в каква посока и в какви конкретни параметри да се развиват въоръжените ни сили в непосредствено бъдеще. Законът не уточнява, a досегашната практика е Народното събрание да приема такава програма със свое решение, след което министерският съвет се предполага да я приведе в изпълнение чрез съответните министерства и другите органи на изпълнителната власт.

6.Мащабите на последствията от тази програма трябва да бъдат ясни за всеки: тя директно засяга развитието на въоръжените ни сили, с което бърка дълбоко в самите корени на националната ни сигурност, оказва непосредствено и незабавно влияние върху икономиката и демографията и много скоро ще се усети в благополучието на всеки отделен българин и на обществото като цяло и последствията ще са за поколения напред. От предвидливостта и от реализма на заложените в програмата цели и програмни мерки ще зависи дали България ще има силна отбрана в НАТО и ЕС и доколко Въоръжените ни сили ще могат изобщо да „гарантират суверенитета, сигурността и независимостта на страната“, както амбициозно твърди член 9 на нашата Конституция.

7.Всяка такава програма незабавно и необратимо залага на карта сигурността на държавата и обществото ни за дълъг период от време. За нейното изпълнение ще са необходими не само огромните финансови, материални и човешки ресурси, но тя ще се нуждае и от широко и устойчиво обществено доверие и упорита политическа воля за изпълнение на заложеното през идните повече от десет години.

8.Когато говорим за отделни положителни елементи или недостатъци на програмата, задължително е да помним, че такава програма има смисъл само в своята цялост и единство. Неуспех по нейни отделни направления ще увреди значително търсения краен резултат при останалите, защото отделните елементи на оперативните способности на Въоръжените сили са в тясна взаимна връзка и влияние. Това налага внимателен анализ на всички отделни положителни елементи (оценки на средата на сигурност, заявени намерения или конкретни цели), защото сами по себе си те не водят до практически резултат, ако не са подкрепени със съответни реалистични и ресурсно подплатени програмни мерки и мероприятия. Особено важно е също така те да бъдат подкрепени и от съответните функционални, структурни и организационни мерки и ефективна командна и административна йерархия в Министерството на отбраната и във Въоръжените сили, с които да се гарантира ефективно и в срок постигане на така желаните високи цели. Ако някъде такава логическа връзка отсъства, това автоматично превръща съответните елементи в само привидно положителни и на практика осъжда цялата програма на неуспех.

Как законът залага проблемите?

9.Проектът на „Програма 2032“ беше публикуван на 22 декември на сайта на Министерството на отбраната. Същевременно той отсъства от интернет-портала за обществени консултации (http://www.strategy.bg), който се администрира от Министерския съвет. А съгласно закона, именно по предложение на Министерския съвет програмата трябва да бъде внесена в Народното събрание. Не е ясно на базата на чия управленска и административна компетентност за „Програма 2032“ е приложена „тясна ведомственост“ и тя е публикувана само на сайта на Министерството на отбраната, за разлика от предишната „Програма 2020“, връзка към която все още се намира на споменатия по-горе интернет-портал. Но всичко е по закон!

10.Българските правителства често прокарват ключови решения точно между Коледа и Нова година с цел те да останат в периферията на общественото внимание. А комбинирано и с разгара на пандемията, публикуването на програмата точно в периода на празниците със сигурност ограничава възможния обществен интерес и реакции. Същевременно процедурата формално е спазена и евентуалните срокове текат. В същия дух, за публикуването на програмата нямаше никаква обява за привличане на вниманието, нито от Министерството на отбраната, нито от Министерския съвет, нито имаше призив за изпращане на мнения, предложения и съображения от заинтересованите граждани или организации. Нито беше посочен конкретен телефон или електронна поща за такава обратна комуникация от гражданското общество по този толкова важен документ. Но всичко е по закон!

11.Предложената „Програма 2032“ е резултат от Стратегическия преглед на отбраната. Разкритията, изводите и поуките от този преглед аргументират и обосновават всичко, което тази програма предвижда за изпълнение. Същевременно е очевидно, че програмата е написана под формата на окончателни предписания за действие, които не са съпроводени от аргументи. Възможно е и е разбираемо някои от тези аргументи да представляват класифицирана информация, тоест държавна и военна тайна. Във всеки случай обаче, е очевидно необходимо Народното събрание да разполага с резултатите от този стратегически преглед – например под формата на сборник с анализи, изводи и подробни аргументи на предписанията в програмата, за да имат народните представители яснота по аргументите и да могат да проведат информиран дебат. В противен случай няма как те да вземат информирано решение какво и доколко одобряват в тази програма. Затова е резонен въпросът „Са ли тези анализи, коментари и изводи достъпни за народните представители, или поне за комисията по отбрана?“ Ако не са, то на базата на какво народните представители ще проведат обсъждането на документа? Сляпо доверие от законодателния орган към изпълнителната власт е недопустимо и абсолютно противопоказно за демократичното разделение на властите. Но и то е възможно и ще бъде по закон!

12.Ако съдим по досегашната практика, можем да очакваме, че „Програма 2032“ ще бъде приета с решение на Народното събрание. Важно е да обърнем внимание, че решението е ненормативен юридически акт на Народното събрание. За разлика от нормативните актове, с това се снема задължението за обществено обсъждане на проекта, както и няма изискване проектът да бъде придружен от оценка на въздействието от неговите последствия . Също така отпада задължението и от второ четене. Шокиращо е, че въпрос от такава фундаментална обществена важност, с такива ресурсни мащаби и дългогодишни политически и икономически последствия за всеки от нас, минава по толкова лека схема на приемане и влизане в сила. Но нали всичко е по закон!

13.Със сигурност това е една от главните причини досегашните „дългосрочни“ „стратегически“ документи по отбраната толкова по-често да се оказваха еднодневки-едномандатки с откъслечни резултати и толкова много дефекти, че като цяло нанасяха повече вреда на отбраната, отколкото полза.

14.Един бърз исторически поглед показва факта, че до момента министерството на отбраната прилага винаги една и съща методика и следва едни и същи стъпки при провеждане на прегледите от подобен вид и мащаб. С други думи, министерството не променя нищо в същината на своя подход, независимо от незадоволителното състояние на постигнатите след предходния преглед оперативни способности на въоръжените сили. Причината за такова отсъствие на адаптивност може да бъде само тежък системен дефект в самата организация на министерството и в архитектурата на системата за командване и управление на въоръжените сили. Коригирането на тази функционална организация и командна система, по дефиниция е невъзможно да бъде извършена от самото министерство и от самите въоръжени сили поради очевидния конфликт на интерес. Досегашният български опит го доказва и на практика. Такава промяна задължително трябва да бъде инициирана, проведена и контролирана от външен, висшестоящ орган с прерогативи в политиката за национална сигурност и отбрана. В България този орган е Народното събрание. Докато продължава досегашната практика, всяка поредна промяна на функционалното устройство на министерството или на архитектурата на командната верига на армията ще ни предлага поредната доза от същата гозба, разбира се поръсена с модерна словесна подправка за скриване на миризмата на старо. Каквото виждаме и в тази програма. И понеже отново и отново „всичко е по закон“, крайно време е законодателят да свърши своето.

Положителни заявления и декларации, повечето от тях с незабавно обричащи ги на неуспех програмни предписания

15.Очевидни са усилията да бъдат формулирани амбициозни приоритети на отбранителната политика, които да отговарят на визията за изграждане на силна и модерна българска отбрана в НАТО и ЕС. Очевидни са и усилията, да се даде откровена оценка на средата на сигурност с категоричното посочване на безспорно деструктивната за националната ни сигурност и суверенитет роля на Русия. В същия дух са посочени и налагащите се от тази среда на сигурност тенденции в развитието на отбранителните способности като цяло и по-специално на необходимите оперативни способности на въоръжените ни сили – необходимостта от бързо въвеждане на нови високо-технологични системи, които неизбежно имат и значителна цена на придобиване и последваща поддръжка и експлоатация. От критична важност е посочената необходимост да се поддържа гъвкавост и децентрализация на решенията в системата за командване и управление.

16.Силен плюс на тази програма е, че нейните цели са поставени в контекста на колективната отбрана в НАТО, в контекста на общата европейска отбрана и в контекста на партньорството ни със стратегически съюзници и единомишленици. Участието на Българските въоръжени сили в съюзни военни формирования в други държави от НАТО, и още повече – поддържането на съюзнически военни формирования, съоръжения и инфраструктура на българска територия, са безценни фактори на националната ни сигурност, с които и най-арогантният агресор винаги ще се съобразява. Когато съществуват, разбира се.

17.Красивите думи, сами трудно скриват „миризмата на старо“: привидно правилното „желано крайно състояние” на отбранителните способности на българските въоръжени сили към 2032 г. да бъдат „модерни, оперативно съвместими, с единна система за командване и управление в мирно време и при кризи, и да разполагат с основните приоритетни отбранителни способности, адекватни на рисковете и заплахите“, неизбежно извиква въпроса: а какво пречеше това желано крайно състояние отдавна да е факт? Административна компетентност? Или политическата воля на правителството? Или тази на Народното събрание? Или законодателната инициатива? Но дори подбраните думи издават проблем в манталитета на отбранителната ни система: желаното „крайно“ състояние показва, че още преследваме илюзията за постигане на някакво устойчиво положение, с достигането до което нещата вече ще са решени веднъж и завинаги и всичко ще бъде ясно и стабилно. Без повече реформи и трансформации. Тази илюзия е всъщност ментална деформация в системата на отбраната, продукт от дългите години на „известния и неизменен враг“ през студената война. В днешно време динамиката и способността за постоянно реформиране и адаптация, при това по-бързо от противника, е залогът за успех на въоръжените сили, гарант за тяхната способност да воюват и да побеждават – за което поначало са създадени и съществуват. Реформата и развитието са същността на армията, не анатема. Успехът в това отношение е много труден, защото зависи на първо място и изключително от архитектурата на веригата на командване и управление на армията и от функционалната организация на министерството на отбраната. Те са факторите, които диктуват степента на децентрализация и оправомощаване на командирите, качеството на системата за подбор и развитие на кадрите и качеството и далновидността на отбранителната политика като цяло, за което ще стане дума по-нататък. Програма 2032 не показва такова разбиране в своите предписания.

18.Особено впечатлява заявеното намерение мисийното командване да стане основа на командването и управлението във въоръжените сили. Принципът, който се крие зад този термин, е слабо известен за широката публика и се надяваме министерството и военното ръководство да го разяснят навреме и открито, за да улеснят общественото обсъждане и дебата в народното събрание. Само ще подчертаем, че този принцип е от изключителна важност и успешното му въвеждане би се равнявало на революция в българските въоръжени сили, тъй като изисква непознати за досегашната ни практика децентрализация на решенията, оправомощаване на командирите и пълно вътрешно доверие в командната верига – все качества, които се базират на коренно различна военно-образователна програма, различна институционална култура и в голяма степен и на различна нормативна уредба. Програмата не създава подобни условия; даже напротив – предписва стъпки, които ще допълнително ще възпрепятстват реализирането на мисийно командване (виж по-нататък коментарите по системата за командване и управление).

19.Надлежно е отбелязано нарастващото значение на киберпространството като обособена оперативна област. То е неизменно и елемент от хибридната война, в която България е обект на постоянно въздействие. Програмата предлага създаването на отделно Командване за киберотбрана, без да аргументира по никакъв начин как създаването на още едно ниво в и без това бавната и тежко-централизирана командна верига на малката ни армия ще доведе до реални оперативни способности за киберотбрана. Подобна стъпка се предлага и по отношение на логистичната поддръжка – и тук отново със създаване на ново Командване за логистична поддръжка. Във всеки случай е ясно, че добавяне на висши командни структури удължава и забавя командната верига, отдалечава решенията от проблемите, увеличава и засилва централизацията, значително намалява възможността за делегиране и на практика е антитеза на мисийно командване, толкова смело посочено като цел в програмата. Единствено е сигурно, че тези нови Командвания ще създадат още генералски и полковнишки заплати и пенсии. За оперативните способности в тези области програмата не ни предлага убедителен аргумент.

20.И накрая, но на първо място по важност е потвърденото намерение Министерството на отбраната да продължи да функционира като интегрирана структура, включваща в себе си щаб на отбраната. Можем лесно да докажем, че в момента то само привидно функционира като интегрирана структура, косвено доказателство за което е и самото споменаване на това като цел/намерение в програмата. Привидно положителните заявки на важността на подобряване на прозрачността, сътрудничеството, доверието и споделянето на оценки между цивилната и военната експертиза на интегрираното Министерство на отбраната, всъщност са признание за сериозната дезинтеграция на това министерство. Едно интегрирано министерство не се нуждае от „споделяне“, „сътрудничество“ и „доверие“, защото те са присъщи свойства на всяка интегрирана институция. Обратно, те са изрично необходими при съвместна работа на различни, разделени, неитегрирани структури, между които естествено не съществува вътрешно доверие, споделяне и прозрачност. За съжаление програмата не съдържа никакви практически програмни мерки за преодоляване на този функционален дефект, който е в самия „мозък“ на българската отбрана. Не са дадени дори практически насоки какъв подход да се приложи за намиране на решение. Ако Народното събрание се надява – както това ставаше досега – министерството и да реформира само себе си, а щабът на отбраната щастливо да интегрира сам себе си в министерството на отбраната, резултатът ще бъде поне толкова плачевен, колкото той беше при всички досегашни опити. А дезинтеграцията на министерството допълнително ще се задълбочава и утежнява с предложените промени в командните функции на Началника на отбраната (виж по-нататък).

21.Споменатото в програмата „да не се допусне здравната (и съпътстващата я икономическа и финансова) криза от пандемията с COVID-19 да се трансформира в криза на сигурността и отбраната“ е спорно положително по няколко причини: първо то би означавало някакво странно „раздвоение на личността“ на Народното събрание, което отправя подобни заклинателни предупреждения към самото себе си – та нали това е негова програма, то решава какво да прави и как да насочва ресурсите, в него е и ножа и маслото. Защо трябва да размахва заплашително пръст срещу себе си? Вярно е, че Генералният секретар на НАТО Йенс Столтенберг отправи такъв призив към държавите-членки, но това е разбираемо в условията на съюз от независими държави, всяка от които трябва да положи усилия и самостоятелно и осъзнато да постигне тази цел. Казано накратко, това заявление-призив няма логично място в тази програма, още по-малко има място в един зрял законодателен орган, който умее да вижда цялата картина и заради веждите няма да избоде очите.

Явни противоречия и недостатъци на програмата

22.На първо място трябва да отдадем заслуженото на десетките, а сигурно и стотици експерти, които са работили по този документ – нека не приемат нашата критика като насочена индивидуално към когото и да е от тях, защото е известно, че и най-добрата индивидуална експертиза неизбежно бива изкривена и задушена, когато е поставена в лошо подредена институционална среда. Това разбира се не снема от тях отговорността активно да търсят промяна на тази среда. За успеха на това им усилие показател е и тази програма.

23.Като цяло, проектът на Програма 2032 изобилства от тясно-специализиран и на много места противоречив технически жаргон, който по никакъв начин не допринася за нейната яснота и целенасоченост. В значителна степен присъстват общи теоретични постановки, декларативни заявления и твърдения в стил „тържествени обещания“, които не могат да имат място в една практически насочена и базирана на реализъм програма за развитието на оперативните способности на въоръжени сили. По същество изброените по-горе позитивни елементи (без да претендираме, че списъкът им е изчерпателен) би трябвало да аргументират формулираните цели и програмни мерки и директно да служат като критерии за успеха на реализацията на програмата. На много места тази логика отсъства и няма ясна връзка между описаните проблеми и предвидените програмни мерки – по някои предизвикателства не са видни програмни действия и обратното – за някои програмни действия липсват ясни аргументи.

24.В програмата по никакъв начин не е видна водещата роля на външната политика и естествено водещата функция на министерството на външните работи, като основно ведомство, отговорно за националната сигурност и като първи агент на държавата, далеч преди министерството на отбраната и самите въоръжени сили. Многогодишният ни вече опит от работа в НАТО и ЕС явно все още не намира почва в българската организационна логика нито на административно, нито на политическо ниво и министерствата продължават да действат като феодални владения. Явно ще „скитаме през пустинята още 40 години“.

25.Програмата напомня дреха, съшита от множество разнородни разноцветни кръпки, по-скоро в усилие да се задоволят всички частни интереси в комплексната и сложна отбранителна система, отколкото интересите на всички да бъдат подчинени на суров реализъм и интегрирани от единна воля. Дори самият брой на обявените „приоритетни минимално необходими военни способности“ – тридесет и осем (!) – е красноречив. Никоя ефективна организация не може да има толкова много приоритети и техният брой е показател за микромениджмънт и свръхцентрализация, което означавало и пълна стагнация в производителността на тази организация. По принцип този резултат се появява тогава, когато в организацията не съществува ефективен орган по общата, в случая отбранителната политика, а инициативата и водещата роля е разпръсната сред всички останали. Програмата не демонстрира да вижда посочения проблем, а дори го затвърждава.

26.По декларираните амбициозни дългосрочни цели не са посочени убедителни програмни подходи и мерки и те звучат като обещания без никакви гаранции за ресурсен, управленски или военно-експертен реализъм.

27.Така в Програма 2032 откриваме четири главни проблема: (1) в разчета на финансовите ресурси, (2) в плановете за човешките ресурси, (3) в предвижданите оперативни способности и (4) в системата за командване и управление на армията и във функционалната организация на министерството на отбраната.

(1) Финансовите ресурси или
„Каквото и да Ви говорят, знайте че става дума за пари“

28.И най-благородните амбиции и визионерски цели за желаното състояние на отбранителните способности към 2032 г. ще останат поредната илюзия, ако не са тясно привързани към суровата реалност на наличните финансови ресурси за конкретния период и условия. Общата ни оценка е, че при такава численост и с посочения очакван бюджет, както и с предвижданото разпределение на разходите
(1) за персонал : (2) за подготовка : (3) за инвестиции ,не съществува практическа възможност да се постигне, поддържа и развива въоръжена сила с адекватни на нейния размер оперативни способности. По конкретно:

29.Ресурсите, с които се предвижда да се реализира тази амбициозна програма са определени твърде общо. Не са посочени конкретни финансови прогнози за целия период и по години до 2032 г., а опитът от кризата с COVID-19 демонстрира ясно, че прогнози с такива хоризонти са крайно ненадеждни. Точно в този смисъл програмата съдържа открито признание за собствената си ресурсна недалновидност и неадекватност с ясното твърдение, че „не могат да се осигурят минимално необходимите разходи за отбрана, с които да бъде гарантирано нивото на амбиция, включително изпълнението на ангажиментите на Република България към НАТО и ЕС.“ И веднага след това на читателя се предлага, сякаш магическо „решение“: „За да се компенсира този недостиг, е необходимо разходите за отбрана да се придържат стриктно към нивата, определени в Националния план за повишаване на разходите за отбрана до 2% от БВП на Република България до 2024 г. След 2024 г. разходите за отбрана следва да се поддържат на ниво не по-ниско от 2% от БВП до 2032 г., а ако икономическото състояние позволява – и по-високо, за да се преодолее дефицитът, причинен от спада в абсолютната стойност на БВП в следствие на мерките срещу пандемията от COVID-19.“ В тази словесна лавина отново ни се предлага странното отправяне на препоръка от Народното събрание към Народното събрание, гарнирана с оправданието, че вината е у пандемията. Подобен подход при ресурсна обосновка от такава важност и мащаб говори за управленски цинизъм и арогантност и за крайно ниска административна и управленска компетентност на автора на този документ и е унизителен за българския данъкоплатец.

30.Предизвиква сериозно безпокойство заявлението, че ще бъдат необходими и допълнителни разходи, отделно от бюджета за отбрана, за да се финансират големи инвестиционни проекти в отбраната. Такива „целеви извънбюджетни финансирания“ на „големи проекти“ са крайно противопоказни за превръщането на парите на данъкоплатците в оперативни способности на въоръжените сили. Този подход е друга хронична болест в нашата традиция, която в крайна сметка захранва корупцията, като разкъсва връзката между отговорността за харченето на парите от другата отговорност за превръщането на тези пари в реални оперативни способности на въоръжените сили.

31.Програмата ни представя като свършен факт и изключването от изчислението на бюджета за отбрана на сумите за ежегодна издръжка на участието ни в НАТО, както и пенсиите на военнослужещите. Дори ни се показва като нормално, че пред съюзниците ни от НАТО ще изчисляваме пенсиите на военнослужещите като част от разходите за отбрана – защото такава е приетата като логична методика в Алианса, но у нас – дали за да отговаря на някаква уникално различна българска логика и стандарти, или за да е по-лесно на някой чиновник да смята, или на някой министър да „докарва“ показателите за изпълнени – няма да го правим така, а ще броим пенсиите извън бюджета за отбрана. Какво се цели с подобно прилагане на двоен стандарт програмата не обяснява, но когато това се прави в публичната сфера означава винаги и само преследване на нечия скрита и незаконна цел за частни интереси. А в отбраната това винаги води до корупция в изключително големи размери, разбита национална сигурност и унищожен суверенитет далеч преди да загърмят оръдията.

32.Особено негативно е пълното отсъствие на остойностяване на предвижданите оперативни способности. Това остойностяване задължително трябва да е направено с пълно и изчерпателно включване на разходите по целия комплекс от задължителни параметри, които са необходими за да се счита една оперативна способност реално постигната, поддържана и развивана. Тези параметри са известни в отбраната със съкращението DOTMLPF и означават: Доктрина за употреба, съответстваща Организация на войските; нужната постоянна и интензивна Подготовка; съответните Материални средства като въоръжение, техника и оборудване; адекватна форма на Лидерство и образование; необходимите Хора като брой, възраст и качества; и нужната Инфраструктура. Дори за неспециалисти става ясно, че този комплекс от задължителни изисквания прави стойността на всяка оперативна способност да надхвърля многократно стойността на простото закупуване на една или друга оръжейна платформа (самолет, кораб или танк). Програмата по никакъв начин не ни убеждава, че с посочените ресурси изобщо е възможно оперативните способности на Въоръжените сили да се развиват като съвкупност от изброените по-горе елементи.

33.Липсата в министерството на отбраната на ясно и пълно остойностяване на дейността на въоръжените сили е стара хронична болест. Тя допълнително е утежнена от тоталната централизация на бюджета, при което министърът на отбраната, образно казано, лично разрешава закупуването и на един чифт войнишки чорапи. Разкъсаната връзка между отговорността за окомплектоването, морала и бойна подготовка на войските и отговорността за управление на бюджета за отбрана води от една страна до пълна ресурсна неадекватност и незаинтересованост на командирите, които естествено се оправдават с липсата на пари, и от друга страна до пълна оперативна незаинтересованост на финансово-бюджетните органи в отбраната, които нямат пряк интерес с тези пари войските да постигат максимални бойни способности, защото това не е тяхна отговорност, а на командирите. Финансистите и „бюджетарите“ са отговорни за простата счетоводна точност – за тях успех е когато разходите са равни на приходите и имат оправдателните документи (отново всичко е по закон!), без значение дали изхарчените пари са довели до нужните ни оперативни способности или не. Посоченото разцепление между двете групи отговорности прави изключително трудно и дори невъзможно реалното остойностяване на войсковите дейности. То също така и напълно размива отговорността за незадоволителното състояние на въоръжените сили. В резултат всички финансови разчети се оказват откъснати от реалностите и най-лошото – оперативните способности биват маргинализирани, а счетоводните критерии за добро управление на бюджета се издигат в култ. И вместо отбранителната политика и военната оперативна логика да бъдат водещи, ръководната роля се оказва иззета от бюджетно-счетоводната отчетност. А тогава истинският властник става корупцията.

(2) Човешки ресурси – численост на въоръжените сили

34.Чрез Програма 2032 е видно намерението да се прокара през Народното събрание увеличение на броя на личния състав на въоръжените сили. От сегашните 37 000 се предвижда те да достигнат 43 000 души, без това да е подкрепено с каквито и да са аргументи. На базата на какви експертни съображения народните представители ще водят дебат в залата на Народното събрание, не става ясно. Същевременно са добре известни други няколко демографски, икономически и организационни фактори, които ще поставят на сериозно изпитание идеята за такова увеличение: (1) към края на 2032 г. по данни на Евростат се очаква населението на България да е намаляло до около 6 350 000 души; (2) това население ще бъде все по-застаряващо, тоест младите хора ще бъдат все по-малко на брой; (3) ще продължи да нараства дефицита на работна ръка на пазара на труда; (4) програмата не представя каквато и да е оценка на въздействието върху икономиката от предлаганото отклоняване от икономиката на още 9 000 човека; (5) относителният брой на военнослужещите към общия брой на населението за България от сегашния наш рекорд в НАТО от 4,4 на хиляда, с новия брой на военнослужещите ще достигне 6,3 на хиляда, с което ще се превърнем в недостижим рекордьор по милитаризация на активното ни население; (6) още сега във въоръжените сили има недостиг на хора от около 20% и декларативните обещания за супер-ефективни мерки няма как да прозвучат убедително, след като министерството вече толкова години не може да излезе от този дефицит; и (7) предвижданото нарастване на броя на личния състав неизбежно ще насочи още по-голям процент от и сега недостигащия бюджет за отбрана към заплати и издръжка на хората, за сметка на тяхната бойна подготовка, за сметка на необходимите учения и тренировки, за сметка на поддържането на техниката и за сметка на закупуването на нови и модерни оръжия и оборудване. Единствената „печалба“ изглежда ще бъде в по-големия брой генерали и командири, но начело отново на кухи и неспособни въоръжени сили.

35.Погледнато и в аспекта на развитието на технологиите, ясно е, че времето на масовите армии с „минимално необходими оперативни способности“, което на практика значи „без реални оперативни способности“, с ниски изисквания към екипировката, въоръжението и подготовката им, вече безвъзвратно е отминало. Бъдещето на военното дело не е в полза на масовите и посредствени в подготовката си армии, още по-малко на наборните аматьорски войници. Победата в утрешния ден принадлежи на армиите на високите технологии, със силно мотивирани и подготвени професионалисти. Идеите за връщане към миналото нямат шанс да доведат до търсеното ниво и ефективност на оперативни способности на въоръжените сили на България. За държава от нашия мащаб и на нашето географско място придвижването към високотехнологична и напълно професионална армия няма разумна алтернатива. При това доста под 37 000.

(3) Оперативни способности на въоръжените сили

36.В анализа използваме оперативни, вместо отбранителни способности на въоръжените сили, изхождайки от разбирането, че функцията на въоръжените сили са военните операции. Само във военните операции армията прилага своята уникална роля, за която е създадена и за която я поддържаме и развиваме. Отбраната, като по-широка държавна функция, обхваща и други държавни силови форми, които не са сред способностите на въоръжените сили. Считаме, че оперативни способности много по-ясно насочва вниманието към специфичните военни характеристики, които са необходими на въоръжените сили, за да бъдат те способни да воюват и да побеждават. Убедени сме, че така ще ни разберат както експертите, така и обикновените български данъкоплатци, които все пак искат да знаят за какво и как се харчат парите им в министерството на отбраната и във Въоръжените сили.

37.Програмата представя само в най-общ план необходимите способности на въоръжените сили, без да са посочени предвижданите – ако такива има – структурни изменения. Това е недостатъчно, както за смислено обществено обсъждане, така и за съдържателна и информирана дискусия в Народното събрание. По никакъв начин не може да се предполага, че Народните представители имат експертизата и знанията да преценят как и защо по-високата обща численост от 43 000 души и сумарният бюджет от 40 000 000 000 (четиридесет милиарда) лева, към 2032 г. ще се превърнат в така желаните „модерни, оперативно съвместими въоръжени сили, с единна система за командване и управление в мирно време и при кризи, разполагащи с основните приоритетни отбранителни способности, адекватни на рисковете и заплахите“.

38.В раздела за ресурсите вече обяснихме логиката на седемте незаменими и едновременно задължителни компонента – Доктрина, Организация, Подготовка, Материална база, Лидерство, Хора и Инфраструктура, които само в своето единство формират всяка оперативна способност. В програмата никъде не се дават гаранции, че към способностите ще се подхожда по този комплексен начин. И понеже досегашният опит изобилства от доказателства за обратното, скептицизмът ни е обоснован. Видно е, че ресурсите няма как да посрещнат амбициозните цели, а вече показахме, че ще има сериозен проблем и дори само с количеството на хората, камо ли с тяхното качество и последваща постоянна подготовка и развитие.

39.Силен негативен ефект върху оперативните способности за целия програмен период ще има предвижданото разпределение на бюджета между трите основни категории разходи – за личен състав, за текуща издръжка и за инвестиции. Идеалният случай предполага това разпределение да бъде равно между трите групи. Индикатор за тежко болестно състояние е значителното превишаване на разходите за личен състав над тези за тренировки и учения и особено над разходите за инвестиции в нови въоръжения и техника. Противно на здравата логика, програмата се опитва да ни убеди, че каквото авторите ѝ намират за възможно, ние сме длъжни да приемем за правилно. Така например се твърди, че „ефективно и ефикасно изразходване на средствата (тоест те реално ще се превърнат в оперативни способности) ще се постигне при съотношение между разходите за личен състав, издръжка и капиталови разходи 60%:20%:20%“, което – макар и да е придвижване в правилната посока, е много далеч от истината. Същевременно се заявява, че „За периода 2025-2032 г… съотношението между разходите за личен състав, издръжка и капиталовите разходи… следва да се поддържа на 60%:15%:25%.“ Излиза, че програмата изначално предвижда средствата да се изразходват неефективно и неефикасно, тоест търсените оперативни способности няма да ги има, а парите ще са „успешно“ и безвъзвратно похарчени. Но, разбира се, всичко ще бъде, отново съгласно закона.

40.Прави впечатление още една манипулация, която традиционно се прилага в отбранителната ни институция – игра с термини и дефиниции когато се говори с НАТО и с публиката у дома. В НАТО третата категория разходи се нарича ИНВЕСТИЦИИ, и под този термин се разбира придобиване на НОВО въоръжение, техника, технологии и материални средства. България обаче крие в ръкава си коз от времето на социализма, съгласно който в нашите нормативни документи „чуждицата“ ИНВЕСТИЦИИ се замества от КАПИТАЛОВИ разходи. Така и в Програма 2032, където става дума за разпределението на бюджета между трите категории разходи, въпросната трета категория неизменно се нарича капиталови разходи, а не приетия в НАТО термин „инвестиции“. С този трик всъщност се прехвърлят разходи, които нямат нищо общо с придобиване на новo въоръжения и техника. Под предлог, че сумите надвишават определени законоустановени прагове – тоест, понеже нещо струва много пари, ние наричаме тези разходи капиталови. Така започваме да броим за инвестиции всичко, що е скъпо и в тази категория изведнъж попадат и милионите левове давани редовно на руски фирми или на техни подставени подизпълнители за ремонт на безнадеждно старата съветска техника – например самолети и танкове. След такива „капиталови инвестиции“ милионите са похарчени а Българската армия осъмва отново с архаичното си въоръжение, а администрацията и политическо ръководство са „отличници“ пред НАТО. А междувременно националната ни сигурност е срината още надолу.

41.Във втората категория разходи – тази за поддръжка, наричани още оперативни разходи, са включени ресурсите за бойна подготовка, тренировки и учения. Със своите предписания Програма 2032 не дава дори надежди, че бойната подготовка на войските, летателните часове на пилотите или дните на море на матросите ни ще бъдат адекватни на изискването на съответните оперативни способности. А когато няма адекватна натренираност, няма как да има оперативна способност, още по-малко оперативна съвместимост със съюзниците ни. Този извод неизбежно се налага и от предвиждания процент за текуща издръжка/оперативни разходи в разпределението на бюджета, както обърнахме внимание по-горе.

42.Първата категория разходи – за личен състав – е привидно понятна на всички. В Българската армия огромен дял от бюджета ще продължава да отива за издръжка на хора облечени в униформи, защото няма откъде да останат нужните пари нито за тренировки и учения, нито за своевременна модернизация и подмяна на постоянно остаряващите бойни платформи с нововъзникващите техни заместители – както програмата амбициозно цели. Ако отчетем и пенсиите (които нашето министерство толкова настоява да не брои в бюджета за отбрана) , картината придобива още по-мрачни краски.

43.На фона на изложеното, самотната и плаха декларация в програмата, че „отбранителните способности на Въоръжените сили ще се развиват като съвкупност от елементите доктрини, организация, подготовка, въоръжение, техника и оборудване, лидерство, личен състав, инфраструктура и оперативна съвместимост“ е абсурдна илюзия. Очевидният фокус на Програма 2032 – това, за което тя дава някакви гаранции – е в получаване на законова увереност за купуване (и разбира се за скъпото „капиталово“ ремонтиране) на въоръжение и техника, а останалите елементи на оперативните способности се разчита да се случват когато както може, ако изобщо може. Важното е, че всичко ще бъде по закон!

(4) Система за командване и управление на въоръжените сили и функционална ефективност на управлението на отбраната.

44.Настоящият пореден преглед на отбраната, продукт от който е Програма 2032, е проведен по същата методика и организация, както предишните прегледи. Прегледът е проведен в рамките на министерството на отбраната, което по същество има непроменена функционално-организационна структура. За неуспеха на предишните прегледи категорично говори тежкото състояние на въоръжените сили, описвано в ежегодните доклади пред парламента. Тези доклади са достъпни на сайта на министерството на отбраната. Не можем да очакваме различен резултат от този преглед, след като всичко е направено по способите и методите на предишните и при същата организация и разпределение на отговорностите и интересите в институцията.

45.На следващо място, Програма 2032 не показва разбиране за съществуващите дефекти във функционално-организационното устройство на министерството на отбраната, пряко доказателство за които е състоянието на въоръжените сили, а и посочените в тази програма дефекти – съдим по резултатите, не по декларациите. Неясното полу-указание „Министерството следва (не е ясно от какво следва) непрекъснато да анализира и усъвършенства вътрешната организация на процесите и структурите за тяхното реализиране“ на практика предполага то самó да инициира една обречено усилие, каквото е всеки опит за „себереформа“ на най-високото управленско ниво. Разбира се това министерство променя с точно този благовиден предлог своя устройствен правилник средно на всеки шест месеца (защото законът забранява това да става по-често). Ако бяха способни да се самореформират, досега са имали десетки възможности да го направят и за това не им е нужен нито Стратегически преглед на отбраната, нито Програма като тази.

46.Предложеното в Програмата изменение в командната система на въоръжените сили е сред най-тежките недостатъци на тази програма, защото то премахва критично важната способност на системата за управление на отбраната да се адаптира и коригира. Възлагането на командни функции на Началника на отбраната няма да улесни, а ще спъне и увреди постигането, поддържането и развитието на нужните оперативни способности. Главните причини за това са следните:

47.На първо място, подобно възлагане на командни функции поставя този най-висш военен офицер в държавата в конфликт на интерес: той е длъжен да съветва безпристрастно и честно от военно-експертна гледна точка ръководството на държавата и в частност на министерството, но той неизбежно и дори подсъзнателно ще жертва качеството на своите съвети в интерес на успеха на своята командна функция, тъй като отговорността за успеха на отдадената команда е непосредствена, а евентуалният провал е личен и незабавен, а съветите са базирани на колективна експертиза, без твърде конкретни очертания и винаги далечни по своите евентуално негативни ефекти. Очевидно в министерството е надделяло изкушението, че с още по-голяма централизация на командната верига ще се постигнат по-бързи резултати. Илюзия, която в армията се заплаща с много кръв а политиката по отношение на въоръжените сили преминава на принципа на юнашкото доверие и политическите импровизации.

48.На следващо място, командната функция на практика превръща Началника на отбраната в микромениджър, зает с ежедневните проблеми от живота на войските. Това лишава въоръжените сили от висш безпристрастен „посланик“ в политическото ръководство на отбраната и прекъсва връзката за взаимно разбиране между армията и държавната администрация, която неизбежно се замества от стена от недоверие и взаимна неприязън.

49.Тази командна функция също така отнема важната и незаменима роля на Началника на отбраната да бъде визионер за развитието на въоръжените сили, поради изложената по-горе командна отговорност, която неминуемо ще го принуждава да избира сигурността на старото и познатото пред риска от новостите, както по отношение на текущата бойна подготовка на войските, така и на развитието на техните оперативни способности. А вече стана въпрос, че точно това развитие, при това – по-бързо от противника, е единственият залог за успеха на въоръжените сили в тяхната роля да воюват и да побеждават.

50.Такава командна функция на практика принизява Началника на отбраната до обикновен командир и му отнема възможността свободно да интерпретира вариантите на използване на въоръжените сили, поради персоналната му отговорност от евентуален техен провал.

51.И накрая – тази командна функция на практика въвежда тотална и пълна централизация на вземането на решенията, отдалечава ги още повече от бойното поле и превръща амбициозната заявка за въвеждане на мисийно командване в илюзия. Индиректно, такава командна функция на Началника на отбраната ще потиска инициативата на офицерите, ще изкриви логиката на тяхното кариерно израстване и развитие, като на преден план ще излезе послушанието, вместо иновативността, самостоятелността и разумния риск.

52.Като цяло, възлагането на командни функции на Началника на отбраната е скрито връщане към модела на Генералния щаб – една практика от миналото, доказала своята неефективност при съвременната организация на отбраната в демократичното устройство на държавата, както и своята неприложимост към съвременната война. Доводите, че в някои държави тази практика се прилага и днес, не премахват нейните дефекти и негативните последствия за въоръжените сили, за отбраната и вредите върху националната сигурност като краен резултат. А който настоява, е добре да посочи в кои точно държави тази практика се прилага, харесва ли ни демокрацията в тези държави и доколко техните въоръжени сили са участвали в реални бойни действия напоследък.

53.Пряко свързано с намерението за възлагане на командна функция на Началника на отбраната е и намерението за “изравняване на йерархичните нива на Съвместното командване на силите и командванията на видове въоръжени сили.” Такова „изравняване“ показва дълбоко неразбиране на логиката, съгласно която е задължително да бъдат разделени функцията „провеждане на операции“ от функцията „окомплектоване, подготовка и развитие на войските“. Двете функции са във взаимен конфликт на интерес, поради което всички активно воюващи въоръжени сили в света прилагат този принцип под една или друга форма. Разбира се този принцип се игнорира в армии, които не (възнамеряват да) воюват, участват като максимум в мироопазващи действия и при които готовността за война е само политическа фраза. На фона на това, категорично по-вишестояща е позицията на Командира на Съвместното командване на силите, който носи отговорността за успеха на операцията/операциите, възложени на въоръжените сили. Безспорно е, че командирите на останалите командвания не трябва да имат оперативни функции, защото това неминуемо проваля изграждането, подготовката и развитието на оперативните способности на поверените им войски. Българските въоръжени сили могат да служат за христоматиен пример как последното се случва на практика, като доказателствата изобилстват в годишните доклади за състоянието на отбраната и въоръжените сили.

Заключение

54.Предложената за обществено обсъждане Програма за развитие на отбранителните способности на въоръжените сили 2032 поставя амбициозни цели за развитие на българската отбрана, като част от колективната отбрана на НАТО и Европейската отбрана и със засилено сътрудничество с ключови съюзници. За съжаление, при предвидените в проекта на програмата ресурси и програмни подходи и мерки, повечето от тези цели са нереалистични и неосъществими.

55.Оставяме на други анализатори да се състезават с министъра и неговия екип в хвалбите на спорадичните „положителни“ страни в тази програма, доколкото отделни откъснати от цялото намерения за успех имат изобщо някакъв смисъл в пълнотата и неделимостта на оперативните способности на въоръжените сили. Крайно време е да погледнем реалността в очите и да изречем ясно и на висок глас: уникалната роля на Въоръжените сили на Република България е да могат успешно да воюват срещу враговете на България и да ги побеждават. Всички други роли са съпътстващи и нямат никакъв смисъл, ако въоръжените сили са неспособни и се провалят в своята главна и незаменима функция. А тази програма в голяма степен ги води точно към това.

––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––––

*Из сборника „Свята и чиста република: избрани страници от писма на Васил Левски“, съставители Иван Унджиев, Никола Кондарев, София, „Наука и изкуство“, 1987, с.184–185

Категории: Статии