Какво очакваме от стратегическия преглед на системата за защита на националната сигурност и от прегледа на отбраната

сряда, 13 март 2019

 

Михаил Найденов*
експерт по отбрана и международна сигурност
член на Атлантическия съвет на България

 

 

  1. ВЪВЕДЕНИЕ

През настоящата година правителството си постави амбициозната цел да бъде проведен стратегически по своя мащаб преглед на цялата система за защита на националната сигурност. С Решение на Министерския съвет №26 от 18.01.2019 г. стартира „Стратегически преглед на системата за защита на националната сигурност и стратегически преглед на отбраната“ (Стратегически преглед), който трябва да се проведе в срок до 30 април 2020 г. До тогава докладът за резултатите от Стратегическия преглед трябва да бъде внесен в Министерски съвет. Това е междуведомствени процес, който включва всички ведомства от системата за защита на националната сигурност.

Стратегически преглед с такъв обхват и мащаб до момента не е провеждан. През 2003-2004 г. се проведе Стратегически преглед на отбраната, който също включваше и други ведомства, но беше фокусиран върху системата за отбрана и въоръжените сили в контекста на подготовката за предстоящото присъединяване на България към НАТО през 2004 г.

Същевременно, в рамките на Министерството на отбраната стартира Преглед на отбраната, който е изцяло вътрешноведомствен процес и се провежда едновременно и като част от Стратегическия преглед. Стратегическият преглед трябва да зададе основните насоки и параметри, които трябва да бъдат взети предвид при провеждането на Прегледа на отбраната, както и на прегледите по останалите ведомства от системата за защита на националната сигурност.

Що се отнася до Прегледа на отбраната, в резултат на този процес трябва да бъде разработена нова „Програма за развитие на отбранителните способности на въоръжените сили 2032“, която ще замени изтичащата в края на 2020 г. сега действаща „Програма за развитие на отбранителните способности на въоръжените сили 2020“ (Програма 2020), която беше приета от Народното събрание на 25.11.2015 г.

  1. БЪЛГАРСКИЯТ ОПИТ В ПРОВЕЖДАНЕТО НА ПРЕГЛЕДИ

До момента Министерството на отбраната е ведомството, което има безспорно най-богат концептуален и организационен опит в провеждането на подобни прегледи, който може и трябва да послужи за сегашния Стратегически преглед и за аналогичните процеси по другите ведомства.

След падането на комунистическата диктатура в края на 1989 г., първият иницииран мащабен и сериозен процес на реформи в отбраната започна едва след като през пролетта на 1997 г. Република България кандидатства за присъединяване към НАТО и парламентът прие на 8 май 1997 г. декларацията за национално съгласие, която постави членството в Алианса като национален приоритет.

С основание периодът до 1997 г. може да бъде определен като „седем изгубени години“, както точно се изрази проф. Джефри Саймън в специално посветено изследване на готовността на България за членство в НАТО (Jeffrey Simon. ‘Bulgaria and NATO: 7 Lost Years’, Strategic Forum 138–142, May 1998; http://connections-qj.org/system/files/01.19_Monitor_Simon.pdf). Проф. Саймън сполучливо описа готовността на страната за членство в Алианса, дори след като през 1997 г. София официално заяви желание за присъединяване: „България все още се опитва да разбере какво се очаква от нея и остава зле подготвена.“

През 1998-1999 г. на ниво Министерството на отбраната, като бяха включени и други свързани с отбраната ведомства, започна процес на дълбоко стратегическо преосмисляне на отбраната, с цел преодоляване на натрупаното чувствително изоставане, подготовка за присъединяване към НАТО и скъсване с наследството от Варшавския договор.

Като първа стъпка през 1998 г. с ПМС № 44/18.02.1998 г. беше приет „План за организационното изграждане и структурата на Българската армия до 2010 г.“ (отменен 16.11.1999 г.), с което беше отменено ПМС № 216 от 1995 г. за приемане на Концепция за реформата в Българската армия до 2010 г. (ДВ, бр. 103 от 1995 г.).

Усилията в реформите в отбраната продължиха с по-висока интензивност и в резултат на това през 1999 г. бяха разработени и утвърдени „Военната доктрина на Република България” (приета с решение на Народното събрание на 08.04.1999 г.) и „Планът за организационно изграждане на въоръжените сили на Република България до 2004 г.” (приет с ПМС №200/04.11.1999 г.). Тези стратегически документи зададоха параметрите на изграждането и развитието на въоръжените сили в дългосрочен план. Разработена беше и първата „Бяла книга за отбраната”, приета от Министерския съвет на 4 април 2002 г. Осъществените мащабни реформи отвориха пътя на България за присъединяването към НАТО и на 21.11.2002 г. на срещата на върха в Прага страната получи покана за членство.

В периода ноември 1999-март 2000 г. в изпълнение на заповед на министъра на отбраната съвместен българо-британски екип проведе изследване “Преглед на организационната и управленска структура на Министерството на отбраната и Генералния щаб на Българската армия”. Това изследване беше продължение на проведеното 1997-1998 г. изследване върху демократичния контрол над въоръжените сили и имаше за цел да подпомогне процеса на изграждане на модерни гражданско-военните отношения.

Постигнатите резултати в реформите и в организационното изграждане на въоръжените сили, съгласно Военната доктрина от 1999 г. и „План 2004” от 1999 г., създадоха здрава основа (и на концептуално ниво, и като практически резултати), върху която впоследствие стъпи Стратегическият преглед на отбраната от 2003-2004 г. Така Прегледът надгради постигнатото в предходния период.

Основните принципни положения и параметри на Стратегическия преглед на отбраната бяха заложени в Политическата рамка, приета с решение на Министерския съвет № 650/15.09.2003 г. и с решение на Народното събрание от 25.03.2004 г., обн., ДВ, бр. 27 от 1.04.2004 г. Народното събрание със свое решение на 21 юли 2004 г., обн., ДВ, бр. 68 от 3.08.2004 г., прие за сведение Доклада за резултатите от Стратегическия преглед на отбраната (приет с РМС № 465/31.05.2004 г. ), прие и Дългосрочна визия за развитие на войските и силите до 2015 г. (която е част от същия доклад) и реши до края на октомври 2004 г. Министерският съвет да внесе в парламента План за организационно изграждане и модернизация на въоръжените сили. Министерският съвет прие (ПМС № 301/10.11.2004 г.) План за организационно изграждане и модернизация на въоръжените сили до 2015 г. (План 2015) През 2008 г., с ПМС № 54/21.03.2008 г., беше приет Актуализиран план за организационно изграждане и модернизация на въоръжените сили на основата на приетия през 2004 г. План 2015. Целта беше привеждане на параметрите на План 2015 в съответствие с нарасналите изисквания към способностите на въоръжените сили. Планът беше основен документ за изграждането и развитието на способностите на въоръжените сили. Както и преходните планове, и той впоследствие нееднократно е изменян и допълван.

През 2010 г. беше проведен Преглед на структурата на въоръжените сили, в резултат на който беше изработена приетата от Народното събрание на 28.10.2010 г. „Бяла книга за отбраната и въоръжените сили на Република България“ като програма за развитие на въоръжените сили с времеви хоризонт до края на 2014 г. Бялата книга постави на модерна концептуална основа развитието на българските въоръжени сили, в съответствие с тогавашните процеси на стратегическо преосмисляне в НАТО и ЕС, отчитайки ресурсните ограничения и последиците от световната финансова и икономическа криза от 2008-2009 г. Постигнат беше значителен, макар и непълен, напредък в развитието на Министерство на отбраната като модерна интегрирана институция. Въз основа на Бялата книга от 2010 г. беше разработен и приет от Министерския съвет (ПМС № 333/29.12.2010 г.) План за развитие на въоръжените сили. В хода на Прегледа от 2010 г. интензивно беше използвана методическата подкрепа на експертни екипи от Центъра за гражданско-военни отношения (CCMR), САЩ, като всички дейности бяха финансирани изцяло за сметка на американското правителство.

През 2013 г. беше иницииран нов процес, подобен на Преглед на структурата на въоръжените сили от 2010 г., но с по-малък мащаб, който обаче не завърши с приемане на нова програма за развитие на въоръжените сили.

През краткия мандат на служебното правителство през лятото и ранната есен на 2014 г. по инициатива на Министерството на отбраната беше разработена и приета от Министерския съвет (с решение № 690 от 03.10.2014 г.) Национална програма „България в НАТО и в Европейската отбрана – 2020“. Поради краткото време на служебното правителство, изработването на този документ не беше формализирано в процес на преглед, макар че беше усилие, което обедини усилията на различни структури от системата за отбрана. Такъв амбициозен документ като обхват по правило се разработва по време на Преглед на отбраната/Преглед на структурата на въоръжените сили. Независимо от това, Националната програма е един модерен и визионерски документ, очертаващ основните бъдещи насоки за развитие на българските въоръжени сили, с акцент върху превъоръжаването и съюзната интеграция. Документът обаче остана приет само от служебното правителство и не беше гласуван от парламента. Друг важен резултат при служебното правителство от 2014 г. е одобрената от Съвета по сигурност към Министерския съвет във връзка с ключовата среща на върха на НАТО в Уелс (4-5 септември 2014 г.) „Визия: България в НАТО и Европейската отбрана 2020“, чиито основни положения са фокусирани върху изграждането на необходимите отбранителни способности и която за първи път въвежда на институционално ниво употребата на термина „хибридна война“. Този документ мобилизира ответната реакцията на явните и скритите/дискретните приятели на Москва в България, което само потвърди това, че логиката на документа е на прав път.

На 30.09.2015 г. Национална програма „България в НАТО и в Европейската отбрана – 2020“ беше отменена от Министерския съвет със същото решение, с което беше одобрена сега действащата Програма 2020, приета на 25.11.2015 г. с решение на парламента. Въз основа на Програма 2020 с постановление № 382/30.12.2015 г. Министерският съвет прие сега действащия План за развитие на въоръжените сили до 2020 г.

Натрупаният опит в България и в други държави показва, че подобни прегледи имат две основни цели: да се постигне по-голяма ефикасност (по-малко разход на ресурси) и/или по-голяма ефективност (получен краен резултат) на структурите. Що се отнася до отбраната, целта е въоръжените сили да изпълняват  възложените им мисии и задачи с по-малък разход на ресурси (ефикасност) и/или с по-голяма резултатност (ефективност). Двете цели – ефикасност и ефективност, не са взаимоизключващи се и могат да бъдат постигнати едновременно (макар и понякога да се цели само едното), при качествено организиране и провеждане на целия процес.

До момента опитът от реформите в отбраната в България от 1997 г. показа, че амбициите, заложени в стратегическите документи (планове, програми, бели книги) никога не бяха реализирани напълно. Подобно е положението и в други държави от Източна Европа. Особено видимо е това в случая с ресурсните ангажименти и делът на разходите за отбрана като процент от БВП, който като цяло е по-малък от предвидения в стратегическите документи. Например, независимо от заложената в Политическата рамка на стратегическия преглед на отбраната от 2004 г., потвърдено от План 2015 и РМС № 713/05.11.2007 г. (за хода на трансформацията на въоръжените сили) амбиция бюджетът за отбрана да бъде не-по-малко от 2.6% от БВП, още от 2004 г., т.е. годината на приемането на България в НАТО, този дял започва устойчиво да спада. В Бялата книга от 2010 г. е заложена амбицията бюджетът за отбрана да е не-по-малко от 1.5% от БВП, което обаче също не беше изпълнено. Вж. Приложение 1.

Приложение 1.

 

Освен това поставените цели като цяло надвишаваха ресурсните възможности на държавата и се базираха повече на пожелателно, отколкото на реалистично финансово мислене, което често водеше до неизпълнение на част от заложените цели и прехвърлянето им за следващия период. Независимо от декларираните намерения, инвестиционните проекти за превъоръжаване все още не са реализирани.

Изпълнението на програмните документи освен това нееднократно беше заложник на политическата конюнктура. Като цяло приетият от дадено правителство програмен документ за развитието на въоръжените сили се изпълняваше в най-пълна степен от него самото, като всяко следващо се стремеше да приеме и работи по свой план.

  1. КАКВО ОЧАКВАМЕ ОТ ПРЕГЛЕДИТЕ

Основният въпрос, на който сега трябва да се търси отговор е какви резултати трябва да се очакват в контекста на вече инициирания Стратегически преглед на национално ниво и на Прегледа на отбраната на равнище Министерство на отбраната, така че системата за национална сигурност и отбрана да бъде в състояние по-ефективно да изпълнява своите мисии и задачи в съвременния стратегически контекст на нарастващи хибридни рискове и заплахи. Това е от ключово значение, предвид регионалния контекст в Западните Балкани и Черноморския регион, където Руската федерация води агресивна дестабилизационна политика и се стреми да саботира процеса на евроатлантическа интеграция.

  • Цели на национално равнище

За да бъде успешен и за да отговори на обществените очаквания, Стратегическият преглед трябва да доведе до следния краен резултат: системата за защита на национална сигурност, вкл. и отбраната като интегрална част от нея, да бъде в състояние ефективно и с минимален разход на ресурси да изпълнява успешно възложените й мисии и задачи в съвременната среда за сигурност и в контекста на членството в НАТО и ЕС.

На ниво система за защита на национална сигурност очакваният като минимум резултат е: достатъчно защитена държава и население. Държавата следва да бъде способна да гарантира суверенитета си и сигурността и правата на своите граждани.

Една добре работеща система за защита на националната сигурност ще позволи на България да:

  • гарантира националната сигурност и отбрана в контекста на колективната отбрана на НАТО и Общата политика за сигурност и отбрана на ЕС;
  • защитава националните си интереси;
  • осигурява спазването на законите и реда в страната;
  • опазва живота и здравето на гражданите;
  • осигурява нормалното функциониране на държавата и обществото в условията на съвременните рискове и заплахи;
  • защитава ефективно основните ценности – свобода, демокрация, върховенство на закона, човешките права и свободи.

Отправна точка на този процес е да се направи обективен и задълбочен анализ на съвременните предизвикателства пред националната сигурност – и външни, и вътрешни. Необходимо е да се идентифицира и назове техния източник. Това е критичният минимумът, който ще осигури здрави основи за разработване на стратегии и политики за противодействие на рисковете и заплахите.

На базата на анализа на средата за сигурност, стратегическите приоритети и цели на държавата и поетите ангажименти по линия на НАТО и ЕС, следва да се определят съответните секторни политики за защита на националната сигурност. За тяхното реализиране предстои да се определят функциите по съответното направление. На тази база вече е възможно да се дефинират и съответните структури/институции, които ще работят по секторните политики, с техните мисии, задачи, численост и вътрешна организационна структура.

Логиката по време на прегледа следва да бъде да се върви от функции към структури, а не обратното. Това значи, че на базата на определената за изпълнение функция следва да се дефинира структура с численост и организация. А не на базата на сега съществуващите и утвърдени структури да се определят/търсят функции, с цел оправдаване на съществуването на вече създадени бюрократични формации.

В рамките на Стратегическия преглед следва да се направи обективен анализ на сега съществуващите и необходимите способности на всяко едно ведомство, за да се осигури ефективното изпълнение на възложените му мисии и задачи. На практика всяко ведомство трябва да проведе свой ведомствен преглед в рамките на големия, междуведомствения процес.

Очакван критично важен резултат от Стратегическия преглед е утвърждаването на ефективна междуведомствена координация и взаимодействие. За целта на базата на анализа на досегашния опит и слабости трябва да се разработи и законово регламентира ефективен процес на междуведомствено взаимодействие между институциите от системата за защита на националната сигурност. Това е критично важно в новата среда на сигурност и особено в контекста на хибридните заплахи и руската подривна дейност против НАТО и ЕС, вкл. и България, които изискват ангажираност на цялата изпълнителна власт (whole-of-government).

За целта Правителството следва да разполага с работещ механизъм за ефективна междуведомствена координация, който да осигури и функционирането на специалните служби в рамките на разузнавателна общност. Тази роля може и следва да се поеме от Съвета по сигурността към Министерския съвет, на който трябва да бъдат предоставени достатъчно законови правомощия и ресурси.

Прегледите като процеси трябва да предложат на ведомствата, които ги провеждат, обосновани и остойностени варианти за действие, така че да бъдат изпълнени целите на съответните секторни политики в рамките на наличните финансови ресурси. Това значи приоритетите да бъдат задавани и постигани в рамките на наличните ресурси, като се избягва пожелателното финансово мислене и финансово неосигуреното планиране.

Логичен и естествен резултат от един ефективно проведен Стратегически преглед е разработването на нова Стратегия за национална сигурност с хоризонт от минимум 10 години, т.е. към 2030 г. Тази стратегия следва да утвърди междуведомственият подход при защитата на националната сигурност.

Новата Стратегия за национална сигурност 2030 трябва да зададе основите за разработването и на Национална стратегия за противодействие на хибридните заплахи. Такава стратегия е възможно и трябва да бъде разработена благодарение и на работата по Стратегическия преглед, ако тя обаче бъде осъществена достатъчно качествено. Стратегическият преглед ще оцени средата на сигурност, източниците на заплахи, вкл. и хибридни, срещу България, ще ги назове ясно, ще разработи политики за противодействие и  начини за справяне с тях. Това са критично важни входящи параметри за разработването и на Национална стратегия за противодействие на хибридните заплахи, която трябва да бъде синхронизирана и с достиженията на НАТО и ЕС в тази област. Още повече, че тази стратегия ще бъде изпълнявана чрез политиките и способностите на всички ведомства от системата за защита на националната сигурност.

  • Цели на ниво система за отбрана

На ниво Министерство на отбраната, за да бъде успешен, Прегледът на отбраната трябва като минимум да осигури постигането на следните по-важни резултати:

  • създаване на условия за изграждане и развитие на необходимите отбранителни способности на българските въоръжени сили, така че те да са в състояние надеждно да изпълняват възложените им мисии и задачи, както и ангажиментите на държавата в рамките на НАТО и тези по Общата политика за сигурност и отбрана на ЕС;
  • намиране на ефективни решения на критично важния въпрос с попълването на вакантните места във въоръжените сили и задържането на служба в системата за отбрана на достатъчно мотивиран и подготвен личен състав;
  • утвърждаване на кариерен модел, основан на реалните постижения и заслугите;
  • ускорено технологично превъоръжаване с оперативно съвместими с НАТО системи;
  • системност и всеобхватност в превъоръжаването и модернизацията, а не частични решения (освен нови самолети, необходими са и нови трикоординатни радари, системи за противовъздушна и противоракетна отбрана, дронове и др.)
  • паралелно с превъоръжаването, поетапно снемане от въоръжение на старата оперативно несъвместима съветска техника;
  • скъсване със зависимостите при ремонта и поддръжката на старата техника от държави, които са извън НАТО и ЕС;
  • участие в многонационални съвместни проекти в рамките на НАТО и ЕС за придобиване, поддържане, развиване и използване на нови способности, което ще доведе до споделяне на разходи;
  • използване на потенциала на агенциите на НАТО и ЕС за изграждане на способности, вкл. и съвместни проекти със съюзни държави;
  • повече съюзна интеграция – освен съвместни проекти за изграждане на нови способности, също така и участие в повече и по-сложни съвместни учения и операции, разполагане на съвместни формирования на НАТО и ЕС в България, както и афилиране на български военни формирования към съществуващи такива в други съюзни държави;
  • изграждане на способности за киберотбрана;
  • утвърждаване на ефективен и модерен отбранителен мениджмънт и подобряване/оптимизиране на вътрешните процеси, включително и преминаване изцяло на електронен документооборот;
  • финансов реализъм при планирането и остойностяване на отбранителните способности за най-малко 10 години напред;
  • утвърждаване на интегрирания модел за развитие на Министерството на отбраната като модерна отбранителна институция на държава съюзник в НАТО и член на ЕС.

В следствие на работата по Прегледа на отбраната предстои да бъде разработена Програма за развитие на отбранителните способности на въоръжените сили 2032 и основан на нея нов План за развитие на въоръжените сили до 2026 г.

В резултат на Прегледа на отбраната и в съответствие с бъдещата Стратегия за национална сигурност (а също и стратегия против хибридните заплахи), е необходимо да бъде разработена също така нова Национална отбранителна стратегия.

 

  1. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение може да се каже, че и двата инициирани през 2019 г. процеса на преглед – междуведомствения стратегически преглед и Прегледа на отбраната, са амбициозни и взаимосвързани. Първият е безпрецедентен за България, но от него зависи успеха на втория, както и на всеки преглед по съответното ведомство.

Още от самото начало трябва да се осъзнае, че тези прегледи по своята същност са процеси, които трябва да доведат до желани резултати. Прегледите трябва да се асоциират преди всичко с постигнатите от тях практически постижения, а да не се изчерпват само с изработените документи. Един преглед е успешен, когато резултатите от него бъдат въведени по съответните политики и ефективно приложени в практиката. Не е задължително процесът формално да носи името „Стратегически преглед”, за да доведе до стратегически по своя характер и обхват резултати, които носят дългосрочни и дълбоки промени. Вярно е обаче и това, че един неуспешен или посредствено проведен преглед може да има като резултат много добре написани стратегически документи, с поставени амбициозни цели, но без обаче те да доведат до качествени практически постижения впоследствие.

В настоящия момент Стратегическият преглед и Прегледът на отбраната се очаква да произведат документи – най-малкото доклади за резултатите от тях. Прегледът на отбраната се очаква да има като резултат и разработването на Програма 2032 и нов План за развитие на въоръжените сили 2026. Тези процеси е задължително да доведат до практически резултати, които да осигурят възможността на държавата да защитава ефективно собствения си суверенитет и национална сигурност, особено сигурността на своите граждани на територията си, както и да бъде по-ефективен член на НАТО и ЕС, и участник в изграждането на Европейската отбрана.

И двата прегледа у нас имат за задача да решат уравнението „СЕКТОРНИ ПОЛИТИКИ ЗА СИГУРНОСТ – СПОСОБНОСТИ – РЕСУРСИ“. От това как тази задача ще бъде изпълнена зависи успеха на процеса.

За успеха на всеки преглед са критично необходими поне три условия:

  • Ясна и категорична политическа ангажираност на най-високо, стратегическо ниво, в рамките на целия процес – от инициирането до приключването на прегледа.
  • Качествен анализ на способностите на структурите да изпълняват възложените им мисии и задачи. Конкретно за отбраната това значи видовете въоръжени сили да са в състояние да предоставят обективни данни за такъв анализ, които се извличат от операциите, вкл. и тези зад граница, ученията и подготовката, които да покажат къде са дефицитите и пропуските (capability gaps). Важното е да се откроят тези задачи, които са възложени за изпълнение на въоръжените сили, но които те не са в състояние да изпълнят съгласно стандартите.
  • Способност на всяко ведомство да направи пълно остойностяване на способностите, които ще бъдат изграждани и развивани, като вземе предвид всички разходи по тях. Хоризонтът на планиране трябва да бъде не по-малък от 10 години.

Ако тези условия не могат да бъдат изпълнени, по-добре е въобще да не се стартира преглед, защото със сигурност той няма да постигне целите си.

Процесът още от сега е изпълнен с много предизвикателства. Най-вероятно външни на България и враждебни към НАТО и ЕС фактори ще продължават с опитите си за хибридно въздействие и подривна дейност против държавата, включително и с цел да саботират качеството на резултатите от двата прегледа. Подривна дейност на Кремъл против българската национална сигурност, вкл. и против отбраната, е систематична и дългогодишна. Скоро тя няма да бъде прекратена, а напротив – очаква се да се интензифицира. Затова в подкрепа на институциите трябва да участват всички структури на активното гражданско общество, които работят за това България да бъде по-силен и достоен съюзник в НАТО и член на ЕС.

 

*Изразеното мнение и позиции на автора са изцяло лични.

Авторът изказва специална благодарност и признателност за съвместната екипна работа по време на Прегледа  на структурата на въоръжените сили от 2010 г. на д-р Томас Д. Янг и неговия екип от Центъра за гражданско-военни отношения (CCMR), Монтерей, САЩ, както и на доц. д-р Велизар Шаламанов и полк. (о.р.) Владимир Миленски за дискусиите по темата и обменените мнения и идеи.

 

 

 

Категории: